既有的研究谈及此时似更重视他的以实现政治革命为鹄的的民权主义，而较少提及他对民生问题的论述。

第一，法官审案必须独立于法院内部和外部的行政干预。正如亚里士多德所言，区分正义与非正义的普遍法则是自然存在的，所有的人都可以通过某种方式认识它，即使人们之间没有组织或贸易关系（亚里士多德，1991，第102页）。

在一个自由民主国家中，作为整体的公民雇佣一批官员来管理政府，实现公共福利，宪法就是这一雇佣关系中的合同或工作规则。程序正义的这一价值与人们关于实质正义的争论无关，因而加强了程序正义的合理性。首先，一般法律必须符合代表基本正义规则的宪法。我们把基本正义原则、限制原则和平等原则合称为实质正义原则，而把透明原则、稳定原则和理性原则合称为程序正义原则。萨托利认为，仅仅靠法治或仅仅靠人治都有问题。

因此，司法独立对司法审查的公正性和有效性是非常重要的。要理解程序正义或形式正义这一概念，首先要理解形式主义（formalism）这一概念。实际上这部分人群在中国的数量约为1.7亿至1.8亿之间。

更何况，列在规划之中的立法，也不见得就一定在规定期限内完成。[21]但是，西方国家发生的传送带松弛现象，在我国尤为严重。于是，立法、司法通常被寄予厚望。例如，《治安管理处罚条例》（1986年制定，1994年修改，2005年为《治安管理处罚法》所取代）、《环境保护法》（1989年）、《土地管理法》（1986制定，1988、 1998、 2004年三次修改）、《城市规划法》（1989年制定，2007年为《城乡规划法》所取代）、《税收征收管理法》（1992年制定，1995、 2001年两次修改）、《保险法》（1995年制定，2002、 2009年两次修改）、《银行业监督管理法》（2003年制定，2006年修改）、《证券法》（1998制定，2004、 2005年两次修改），等等。

关于学术界的文献，例见朱芒：日本《行政程序法》中的裁量基准制度，载《华东政法学院学报》2006年第1期。为规范行政裁量，2004年的《纲要》指出：要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。

在国家立法机关没有制定统一的《行政程序法》计划的时候，担负起规制任务的，就是行政系统自身。此外，中央和地方至少有6件有关规范性文件合法性审查的规定。[8]然而，传统上，中国法院倾向于以既有的实在法作为评判被诉行政行为是否合法的量尺。新闻的这种时效性，也不太容易保证对政府的持续压力。

在接受外部规制的同时，政府必须面对公众对民主、法治的现实需求，实现更多的自我规制。[16]规则之治实际上是法治(the rule of law)的延伸，其指向当前公共事务的治理规则有相当部分是行政机关制定的，而不是立法机关制定。随着经济、社会条件的进一步改变，受到该意识形态熏陶的人们，感受到民主、法治对维护和促进自己权益重要性的人们，将会日益增多。[2]全国人大每年举行一次12天的会议，全国人大常委会每两个月举行一次3—5天的会议。

外部规制行政法治的目标，就是要让公共行政的权力，如匀速行进的火车，在一个基本划定的轨道上运行。2004年的《纲要》把备案审查制扩大至所有的规范性文件。

为此，他们愿意通过行政自我规制，约束下级的随意性，同时，还可以借此分担或转移问责风险。(2)要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。

在此，选择三个事例予以说明。[21]参见《宪法》第85、 105条。[19]可以说，法理型统治的需求从文革结束延续至今。早在1987年，国务院办公厅就发布《关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》，明确要求部门规章和地方政府规章需报国务院备案。[6](3)行政机关在可以适用行政处罚一般程序的情形下，选择采取了听证程序，就应当严格遵循听证程序的要求。既不能使其停运或迟滞，压抑管理、服务功能，又不能任其脱轨横行，伤害个人或组织的正当利益。

而且，法院在现实国家权力结构之中，处于相对弱势的现实地位。[15]实务界较早使用裁量基准一词的，有《深圳市公安局治安分局关于办理治安案件的自由裁量基准制度》。

例如，20多年以前制定的《行政诉讼法》，已有许多地方显示出不足，修改之议一直热闹非凡，最高人民法院也早就通过司法解释—典型的是《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(1999年，以下简称《若干解释》）—进行了实际意义上的若干修改。但是，按照全国人大常委会的立法规划，即便是乐观估计，该法的修改在2013年之前才能完成。

民意若不能通过立法者、司法者，转化为系统的、持续的、有效的权力制约，行政自我规制的民间压力还是会大打折扣，影响行政自我规制的实效及进一步推进。摘要: 立法机关、司法机关对行政实施的规制，是实现行政法治的重要工具，但它们作为外部规制力量，有其局限之处，尤其是在当下中国的政治、法律情境之中。

然而，裁量权的行使也容易堕入随意，以至于出现滥用和显失公正的情形。[7](4)城市房屋拆迁裁决机关应在裁决前听取双方当事人的陈述、申辩，被拆房屋的评估报告应送达利害关系人，听取其意见。[5](2)建筑工程质量监督站应当按照正当程序的要求，向建设单位和施工单位送达《单位工程质量等级核定通知单》。官僚制结构的特征是上级指挥下级、下级服从上级。

[18]与邓小平同时代的叶剑英也表明，一个国家非有法律和制度不可，这种法律和制度要有稳定性、连续性，一定要有极大的权威性。然而，它只是众多力量之一种，它也有内在的、很难克服的局限。

[10]有深圳、天津、郑州、安徽、山西、广州、上海、青岛、江西、新疆、云南、四川、海南、宁夏、广西、汕头、乌鲁木齐、石家庄、南昌、陕西、武汉、苏州、济南、西安、洛阳、甘肃、黑龙江、邯郸、江苏、西宁、湖南、辽宁、成都、贵阳、珠海、浙江、广西、河北、厦门。国务院是全国人大及其常委会的执行机关，地方各级人民政府是地方各级人大及其常委会的执行机关。

周佑勇：裁量基准的正当性问题研究，载《中国法学》2007年第6期。江苏省安全生产监督管理局制定的《江苏省安全生产行政处罚自由裁量权适用规则》（2009年），等等。

正因为如此，在立法者、司法者能力不足的地方，行政系统内部也需要加强自我规制，通过一系列规则的建立，以保证行政依规则办事，而不是完全依领导人意志办事。仅就此而言，民主、法治将不单是影响人们行为的意识形态，更是会拥有日益广泛的现实基础。(3)内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题。该力量的效用应予认真对待、予以积极评价，却不可过分依托，外部规制仍然是更需要发展的。

[11]例如，《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》、《惠州市政府部门规范性文件合法性审查制度》、河北省《省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》、《浙江省国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《河北省劳动和社会保障厅规范性文件合法性审查和备案办法（暂行）》。到2010年，纯农村人口为7.2亿，不包括已经离开农村到城镇居住半年以上的人群。

其中，大部分都会涉及个体的权利或义务，因此，有必要对其加以规制。自改革开放以来，这股力量一直存在。

(5)建立和完善规范性文件的定期清理制度，解决规范之间的矛盾和冲突。长沙市教育局制定的《长沙市教育局行政处罚裁量权基准》（2010年）。